基于建立与完善我国绿色税收制度的若干构想

作者:陈岩时间:2010-09-06 09:07:30  来源:  阅读次数:889次 ]

    论文关键词:绿色税收;绿色税收制度;排污税

  论文摘要:随着我国环境问题的日益突出,以环境保护为目标的绿色税收理论在我国应运而生。绿色税收作为政府宏观调控的主要手段之一,对我国环境保护具有十分重要的意义。本文拟就如何在我国现行税制基础上建立与完善我国绿色税收制度这一问题作一初步探讨。

  一、我国环境的基本状况及绿色税收制度的提出
  随着全球工业化进程的不断加快,环境问题已成为人类面临的共同性问题。我国作为一个发展中国家,自改革开放以来,在经济迅速发展的同时,也产生了严重的环境问题,其主要表现在:一是在经济发展的过程中,由于生产者对经济效益的片面追求,导致对森林草地资源的过度采伐和放牧,使森林、草场等植被资源遭受严重破坏,造成水土流失和草场的退化;二是由于我国长期实行粗放型经济发展模式,致使一些高能耗、重污染型企业发展迅速,致使工业有害物质的排放量骤增,对我国的大气、陆地和水资源造成严重污染。有关资料表明:燃煤、化工废气所造成的污染,使全国500多座城市的大气环境质量大多数都不符合国家一级标准;大量排放的工业废水使全国131条流经城市的河流有80%被污染,特别是淮河、松花江、辽河流域水污染严重;一些重要的大型湖泊,其污染程度已影响到城市的正常供水。可见,环境问题已成为制约我国经济发展的一个重要因素。为了有效地治理和防止我国的环境污染,就要求我们不仅需要采取法律、科技、计划等手段,而且应运用包括税收在内的经济手段。税收作为国家实现宏观调控的重要工具,在环保方面也能发挥它应有的作用,特别是随着“绿色税收”理论的提出和实践,使税收调控职能在环保方面发挥了特殊作用。
  绿色税制从广义上讲是指税收体系中与生态环境、自然资源利用和环境保护有关的各税种和税目及税收优惠的总称。它产生于20世纪70年代,而受到重视是在20世纪80年代末。进人20世纪90年代以来,可持续发展成为世界各国普遍采用的发展模式,同时也成为政府制定税收政策的重要指针。尤其是在世界银行、联合国环境规划署、联合国开发计划署、经济合作与发展组织等国际机构的积极推动下,绿色税收的研究得到极大发展,这促使经济发达国家特别是欧盟国家加速了从零散的、个别的环境税收的开征到提出全面绿色税制的过程。进人21世纪后,许多发展中国家也在积极尝试引进绿色税制。随着人们资源与环境保护意识的加强和可持续发展的需要,可以预见全球绿色税制的征收使用范围将更加广泛,全球经济一体化、绿色税制的国际化势在必行。
  至于绿色税收一词在我国具体何时出现,虽无从考证,但从国际财政文献局出版的《国际税收辞汇》的改版中可以推知,绿色税收一词的广泛使用大约在1988年以后。在改版中,是这样解释的:“绿色税收”是指对投资于防治污染或环境保护的纳税人给予的税收减免,或对污染行业和污染物的使用所征收的税。从绿色税收的内容看,不仅包括为环保而特定征收的各种税,还包括为环境保护而采取的各种税收措施。随着绿色税收理论在我国的出现和应用,如何建立绿色税收制度,以保护和改善我国的环境,已成为我国税收理论界面临的一个重要课题。建立绿色税收制度,不但可以为我国环境保护事业筹集专项资金,用于促进环境保护事业的发展,而且能够通过对纳税人经济利益的调节,矫正其经济行为,使其从事有利于保护环境的生产经营活动。可见,建立绿色税收制度是改善我国目前环境状况的一条重要途径。
  二、我国现行税制中的环保措施及对其评价
  在我国现行的税收制度中,由于还尚未设立以保护环境为课征目的的独立税种,因此,总的说来还没有形成系统的环境税收政策。目前,我国关于保护环境的税费征收情况大致可划分为两大部分:一是收取的各项费用,主要是排污费;二是散存于其他税种中的少量税收措施。
  (一)关于排污收费制度
  1.对排放污染物总量没有限制。现行收费制度对污染仅是按相同标准收费,而不论单位时间的排放量是多少、每年的排放总量是多少进行区别对待。这种只是单纯按照排污量多少收费的方法对于人口密集、工业化程度较高的大城市来说,环境污染不能得到有效的控制。

  2.排污收费标准过低。现行排污收费标准远远低于排污单位治理设施的运行成本,部分收费项目仅为污染治理设施运行成本的25%左右。标准偏低造成许多排污单位宁可缴纳排污费而不愿治理污染,出现“交排污费、买排污权”的现象,影响了排污收费制度刺激污染治理作用的发挥。
  (二)关于其他环保税
  1.资源税。第一,性质定位不合理。我国现行资源税以调节级差收入为主,属于级差性质的资源税,这种定位由于其没有给出资源价格,不能将资源开采的社会成本内部化,因而极大地限制了资源税作用的有效发挥。第二,征税范围过窄。我国现行资源税只对矿产品开采和盐的生产征税,使大量具有生态价值的水、森林、草原、滩涂等资源长期处于税收监控之外,从而导致了非税资源的过度消耗和严重浪费。第三,税额设置不合理。由于历史的原因,资源税单位税额设置偏低,而且纳税人具体适用的税额主要取决于资源的开采条件,而与该资源开采造成的环境影响无关,弱化了税收对资源的保护作用。第四,计税依据有待调整。现行资源税的计税依据是纳税人开采和生产应税资源的销售数量和使用数量。这意味着对企业已经开采而未销售或使用的应税资源不征税,导致企业对资源的无序开采,造成资源的积压和浪费。
  2.消费税。消费税设立之初并没有考虑消费应税产品的行为所产生的外部环境成本,但在统一征收增值税的基础上再叠加征收一道消费税,以及对含铅与不含铅汽油实行差别税率和对生产、销售达到低污染排放值的小轿车、越野车和小客车实行税额减征等,确实体现了限制污染的税收意图。但是,消费税征税对象中与环境有关的仅有8种,课税范围过窄,某些容易给环境带来污染的消费品如电池、一次性产品、化肥、煤炭等没有列人征税范围,这对环境的保护是极其不利的。
  3.企业所得税。从目前看,我国企业所得税中有关环保的条款并不多,不仅加速折旧的方式少,而且相关规定也不明确。
  4.车船使用税。现行车船使用税的设置基本上未考虑环保因素。由于同一类型机动车的性能、油耗、尾气排放量不同,对环境的损害程度也不同,所以对该类型的机动车采用相同税率、按辆征收的方法显然有失公平,更不利于污染的防治。此外,由于车船使用税征收额度较轻,实际操作中很难起到缓解交通拥挤和减轻大气污染的作用,而需要更多地使用交通管制手段。
  三、建立与完善我国绿色税收制度的建议
  根据我国目前的环境状况,针对我国现行税制存在的问题,我们应在进一步完善现行税制中有关环保政策规定的基础上建立我国的绿色税收制度。首先应制定一整套体现调控环保意图的绿色税收政策。绿色税收政策应是国家为保护环境而确定的指导政府制定绿色税收制度的基本原则,是实施环保税收措施的重要依据。其内容是通过具体的税制来体现的,即绿色税收政策要具体落实到各种环境税的开征和不同层次的环保税收措施的实施上。我们在制定绿色税收政策、实施税收调控措施时,除坚持经济目标与环境目标相协调、税收手段与其他调控手段相协调外,还应针对我国自身特点和不同时期的要求确定具体的政策目标。
  (一)绿色税收政策目标
  由于我国是发展中国家,一方面老企业的污染治理任务繁重,另一:疗面经济的迅速发展又使环境污染加剧,因此,解决环境问题的关键是协调经济与环境的关系。为此..我认为,当前我国环境税收政策的调控应围绕下:列三个目标展开:
  1.控制和治理污染企业。即对原有污染企业实行限期治理,同时严格禁止与环境有害的企业或项目新建,严格限制和禁止能耗高、资源浪费大、污染严重企业的发展,大力发展节约型产业,以实现增产减污的目标。
  2.发展环保产业和再生资源业。所谓环保产业,是指对环保有利的生产行业,我们这里仅指生产环保设备和环保产品的行业。再生资源业则是以回收利用废旧物资为主体的资源综合利用行业。环保产业和再生资源业现已成为西疗发达国家的一支重要经济力量,它们不仅有利于环保,而且也有利于资源使用效率的提高和经济的增长。我国环保产业和再生资源业的发展潜力很大,因此,绿色税收政策的实施也应着眼于促进环保产业和再生资源业的发展。
  3.提高环保技术。技术落后是造成我国环境问题的主要原因之一。因此,绿色税收必须立足于促进环保技术的进 步。事实上,只有不断提高环保技术,才能从根本上改善环境。这是由其他国家的发展实践所多次证明的。
(二)绿色税收措施
  目前,我国在环保方面采取的税收措施很少。基于上述目标,并结合我国现行税收中存在的问题,我认为可从以下几个方面来考虑制定绿色税收措施:
  1.改征“排污费”为“排污税”。目前,我国还没有开征环境污染税,治污资金主要是通过征收排污费的形式来筹集,但由于现行排污收费存在征收标准偏低、征收方式不规范、征收阻力大等问题,致使排污收费起不到保护环境的应有作用,因此有必要改排污收费为征税,对排污企业征收排污税。所谓排污税是指对排污行为或}亏染物所征收的一种税,往往是按排污量对排污者征收。污染物一般可分为废气、废水、固体废物和噪音几类。污染物不同,征收形式也不尽相同。虽然有的国家对各种污染物综合征收“排污税”,但也往往按污染物设置不同税目分别征收。如水污染税、大气污染税、固体废物税、噪音税等,它们大都根据“谁污染,准缴税”原则,对因污染所造成的环境价值损失进行补偿。改征“排污费”为“排污税”以后,由于由税务部门统一征收,一方面,可以改变征收标准偏低、不同污染物排放之间的税负不合理的状况;另一方面,还可以节省征收成本,改变资金使用和管理方法,以切实保障我国对环保的投入。
  2.开征环境保护专项税。目前,发达国家的环保投入已占其GNP的1.5%一2.5%,而我国环保投入仅占我国GNP的0.7%一0.8%。与发达国家相比,我国的环保投入远远不足。因此有必要开征环境保护专项税以加大我国的环保投入,为环保筹集专项资金。这可借鉴意大利的经验,如开征废物垃圾处置税以专门用于处理城市垃圾等。
  3.对环保产业实行税收优惠政策。税收优惠政策,作为一种环保手段在西方国家中早已广泛应用。它主要表现在:(1)制定环保技术标准,对高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用予以税收鼓励。可供选择的措施包括:技术转让收入的税收减免、技术转让费的税前扣除、对引进环保技术的税收优惠等。(2)制定环保产业政策,促进环保产业的发展。如环保企业可享受一定的税收优惠,比如所得税的减免;对环保设备实行加速折旧,并降低税率,允许环保设备增值税作进项抵扣;鼓励环保投资,实行环保投资退税。同时,在吸引外资时防止国外污染项目转入国内。
  4.制定再生资源业的税收政策。再生资源业不仅有利于环境保护,而且也有利于资源使用效率的提高。如回收利用废旧物资,据有关专家测评,每回收1吨废旧物资,可节约自然资源4至12吨,节约标准煤1.4吨,并可减少6至10吨垃圾处理量。目前,我国资源回收利用的潜力很大。据估算,我国每年可再生利用而未回收的废旧资源价值将近250至300亿元人民币。1994年增值税制改革后对再生资源业利用废旧物资允许按10%作进项抵扣,在一定程度上促进了再生资源业的发展。今后,在绿色税收政策的制定上,还应进一步促进废旧物资的回收和利用。
  5.调整现行税制
  (1)改革资源税。一是扩大资源税征收范围。我国现行资源税征收范围过窄,仅对矿产品和盐类资源课税,起不到全面保护资源的作用。因此,应扩大资源税的征税范围,把矿藏和非矿藏资源列入其中。首先,课征水资源税,以有效保护我国短缺的水资源;第二,课征森林资源税和草场资源税,以防止森林草场等生态资源的退化,对其他非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税,以扩大资源的保护范围;第三,鉴于土地课征的税种属于资源性质,所以,可建议将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中,以避免征收范围过窄、减免过宽、税率过低的弊病,使资源税制更加规范、完善,进一步促进我国资源的合理保护和开发。二是改善计税依据。由于现行资源税是按应税资源产品的销售数量或自用数量计征,在一定程度上存在资源的浪费现象。故应将现行资源税计税依据由按应税资源产品销售数量或自用数量改为按实际生产数量计征,对凡是开发、使用国家资源的单位都按其生产数量从量计征,而不论其销售或自用与否,目的是最大限度地保障国家资源的充分利用。

  (2)完善消费税。一是扩大征税范围。将那些难以降解,在制造和使用中会对环境造成严重污染的各类包装物品、一次性使用的电池以及会对臭氧层造成破坏的氟利昂等产品列入征税范围。二是在继续对不同排气量的小汽车实行差别税率的基础上,对排气量相同的小汽车视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待,以体现对具有环保功能的汽车在税收上的优惠,从而促使消费者做出有利于降低污染的消费选择。
  (3)调整车船使用税。一是根据车船污染程度确定不同的差别税率,按污染程度分档征收,并对生产、销售以及购买环保节能型车船给予适当的税收优惠;二是适当提高征收标准,使其缓解交通拥挤和减轻大气污染的生态效用得以充分发挥。
  (4)调整关税。一是对出口的消耗国内大量资源的原材料、初级产品、半成品征高税;二是对进口的那些对环境有严重污染和预期污染而又难以治理或治理成本较高的原材料、产品征收较高关税。这样,一方面有利于限制国内资源的大量外流,另一方面,可有效地防止污染由国外向国内转移。

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