浅论对我国外资银行监管的理性思考

作者:时间:2010-10-12 09:25:05  来源:  阅读次数:1285次 ]

论文关键词:外资银行 监管 思考
  论文摘要:我国银行业对外开放已走过了近三十年的历程,外资银行已成为我国金融体系的重要组成部分。2001年我国加入WTO后,金融业对外开放又迈进了一个新的阶段,2008年经济危机的爆发,银行特别是外资银行该怎样运作,国家应该怎样对外资银行实施更有效的监管,不得不引起人们的思考。
  我国银行业对外开放已走过了近三十年的历程,从1979年日本输出人银行首先在北京设立代表处到2006年末,共有个19国家和地区的68家外国银行在中国设立了170家分行,24家支行,法人机构24家。外资银行在华的繁荣反应了社会的发展,全球经济的进一步融合,有利于信用消费的进一步普及,推动金融运行和金融监管向国际标准靠拢,提高我国金融机构的素质,但是,居安还得思危,外资银行在华投资的负面影响也不容忽视,因此,国家对外资银行进行积极有效的监管十分必要。
  一、我国对外资银行监管中存在的问题
  我国奉行分业经营、分业监管的体制,银行主管机关和监管机关相分离,中国人民银行是银行主管部门,银监会是银行监管部门。这样主管机关和监管机关相分离的机制以及相应监管法律规定的监管体制看似合理,却隐患重重。
  1,监管的立法层次不高、体系混乱
  《商业银行法》作为调整我国银行业的基本法律,并没有对外资银行的准人问题做出规定,我国关于外资银行管理是以《外资金融机构管理条例》为基础,以一系列条例、实施细则、办法、公告等构成对外资银行的监管,不仅效力层次低,而且缺乏系统性,它更像是政策性规定,不够稳定,而且在实践中缺乏像《商业银行法》那样的一系列配套系统的解释性规定。其原因在于分行可以经营为东道国所允许的包括存贷款业务、信托业务在内的各种银行业务,而且分行是外国法人,其业务被列在其总行的资产负债表中,东道国金融管理机构难以对其进行有效监管。但是,《外资金融机构管理条例》对分行以及其他形式金融机构的设立条件却没有严格区分。除分行规定对申请者提出申请前1年年末总资要达到200亿美元、而其他金融机构是100亿美元这一点有所区别以外,其他条件基本相同。由于监管立法缺乏针对性,导致分行这种最危险的形式在我国金融机构的总数中占有相当大的比重,增加了我国的金融风险。另外,对外资银行的经营业务的规定也过于笼统,对外资银行违法、违规经营后所承担的法律责任没有体现出跨国性,尤其是外资银行分行在我国违法、违规后,其母行是否应承担责任,以及彼此之问如何承担法律责任,都没有在法律上界定。
  同时,我国现行外资银行监管立法既有全国人大制定的法律,又有国务院颁布的行政法规,还有国务院银行监管部门发布的行政规章和其他规范性文件,体系较为混乱,而且各法规之间缺乏必要的衔接,缺少统一的调整和规范。此外,我国内资金融机构实行分业经营、分业监管的体制,由银监会、保监会和证监会分别行使监管职责,但在另一方面,我国又允许外资金融机构混业经营。在我国银行、保险、证券三大监管机构分立而又尚未建立起有效的协调机制的情况下,难免会出现外资银行的部分业务游离于监管体系之外,形成监管真空,从而破坏金融体系的稳健和安全。
  2,监管手段滞后
  我国金融监管机构从计划经济中沿袭了以重行政监管措施的传统,这些监管手段在对新时期的外资银行监管中就特别不适应,尚未发展起一套适应国际性的监管技术和监管制度体系。自从加入WTO以后,要求监管工作的透明规范,有法可依。旧的监管手段不能使用,新的监管手段又不能很快到位,这样,就会出现监管手段匮乏,导致对外资银行监管的空乏乏力,缺少针对性。而监管方式还停留在传统的经验式管理阶段。从实施监管的地点来看,实践中侧重于现场检查的监管方式,主要是由监管机关定期不定期地派员直接到金融机构调查。监管方式过于单一,在外资银行的非现场检查方面更加明显的滞后于现实发展的需要。在监管内容上,合规性监管本身尽管重要,但随着现在银行业的发展和风险的急剧增加,对外资银行的监管提出了更高的要求,即要重视和转变对银行的风险管理。可以说,目前的监管方式与手段对将来外资银行运用大量的金融衍生物、新的金融工具进行投机而带来的种种风险是无济于事的。

  3市场准入环节的监管空白
  我国规定,拟设外商独资银行的股东,中外合资银行的外方股东或者拟设分行,代表处的外国银行应受到所在国家或者地区金融监管当局的有效监管。其申请应经所在国家或者地区金融监管当局同意,且所在国家或者地区应当具有完善的金融监督管理制度。但是,我国在监管实践中尚未就如何评价母国监管制度设定标准,从而大大削弱了政策的可行性和有效性,可能造成潜在母国风险向我国转嫁。对我国的金融安全带来负面影响。同时,我国在实际核准外资银行市场准入时较为看重注册资金或营运资金。要求外商独资银行,中外合资银行的注册资本最低限额为10亿元人民币,外国银行分行应当由其总行无偿拨给不少于2亿元人民币营运资金。但是,跨国银行资力的强弱与经济效益的好坏并不总成正比,以单一的注册资本金或营运基金标准来衡量跨国银行的资质难以达到理想的遴选目的。此外,我国外资银行市场准人还存在国别来源不尽合理,地域分布过于集中等问题。
  4,市场运行环节的监管缺失
  我国作为发展中国家,目前基本上处于合规性监管为主的阶段,并且主要采取利率管制和信贷规模管制两种方式,与西方发达国家所采用的预防性监管内容有很大差别,虽然有些国家在金融机构的风险管理方面制定了一些规章制度,但大都不很全面,还存在很多问题,首先,资本充足率缺乏日常监管和合理衡量。第一,尽管银监会保留了提高资本充足率要求的可能,但未明确风险较高,风险管理能力较弱的具体判断标准。从而在实际操作中缺乏执行力,第二,这一规定没有按照巴塞尔协议有关资本分类的要求。对资本的组成、分类,资产的风险加权计算做出明确说明,不利于与母国监管当局合作。其次,单纯比率监管无法正确评判流动性。我国规定。外国银行分行应当确保其资产的流动性。流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%。由于各外资银行都大量参与地区,国内和国际资金市场的活动。其流动性不仅与自身流动性资产的规模和比率有关。还与银行间的相互依赖程度相关。因此,对外资银行单纯的比率监管并不能正确衡量其流动性,也不能保证其真正具有较高的流动性。

5,缺乏与外资银行母国监管者的合作与交流
  母国对跨国银行进行统一监管有明显的优势,因为根据国际法的主权原则,东道国监管当局无法控制外国母行及其他国家行的经营行为,而跨国银行总部所在母国却有权通过对银行总部的监管,实现对该行整体动作的控制。母国之所以现在无法很好地实现对跨国银行的全面有效的控制,主要是由于获得海外机构的运作信息不足,我国对在华外资银行的各分支机构的监管,事实上处于从属的地位。因此,目前我国缺乏与母国监管机构信息交流和监管合作的机制,降低了监管有效性。
  二、对我国外资银行监管的几点建议
  1,完善外资银行监管的法律法规
  效力清晰、分工明确、体系协调应是完善外资银行监管法律和法规的首要目标和根本任务。第一,应遵照《巴塞尔协议》关于东道国与母国监管的合理分工原则,并针对外资银行经营中出现的问题,尽快制定《外资银行法》,以规定外资银行的监管体系和健全内部的监管制度。加快制定一系列配套的管理监管细则和处罚细则,使之系

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