浅析反倾销司法审查制度

作者:黄涧秋时间:2010-09-02 09:32:57  来源:  阅读次数:688次 ]
    论文摘要:反倾销司法审查制度是指法院通过对反倾销行政行为进行审查,发挥司法权力对行政权力的制约作用。国内法院的反倾销司法审查与wT0的争端解决机制是相互独立的关系。我国反倾销司法审查的范围应包括对不启动反倾销调查的行政决定。反倾销司法审查的标准包括事实问题和法律问题两个方面,体现了国内法院对行政权限一定程度的尊重。
  论文关键词:反倾销;司法审查;WTO;国内法院;行政决定
  为确保各成员方政府履行WTO协议的义务,保证从事进出口活动的商户不受各成员方政府行为的侵犯,WTO协议设立了司法审查制度。司法审查程序通过对行政机关的行政行为进行审查、撤销、维持以及变更行政决定,发挥司法最终解决纠纷的职能。WTO<<反倾销协议》第l3条规定:“国内立法含有反倾销措施规定的各成员,应当设有司法的、仲裁的或者行政的裁决机构或者程序,以特别用于迅速审查与最终裁决和属于第ll条规定范围的裁决复审有关的行政行为。”为切实履行WTO协议的义务.我国在“入世”后先后颁布了《反倾销条例》(2001年l0月31日)、《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定)(2002年l2月3日),对我国的反倾销司法审查制度作出具体规定。
  一、反倾销司法审查与WTO争端解决机制的关系
  司法审查制度是现代民主国家所确定的对行政权实施有效监督的一项重要的法律制度。司法机关通过司法程序审查行政行为是否违背宪法和法律,达到维护和监督行政机关依法行使行政职权.保护个人、法人和其他组织合法权益的目的。司法审查以独立法院的司法权力来制约行政权力,典型地反映国家权力的分工与制约,保障人民的民主权利。我国1989年公布的《行政诉讼法》首次将个人权利与国家权力明确界分,通过设置司法权制约行政权的机制.防止个人权利受到政府权力的侵犯。
  WTO<反倾销协议》是约束各成员方反倾销贸易政策的国际条约,为确保条约在各成员方境内得到切实的履行,《反倾销协议》建立条约履行的实施和保障机制。这种保障机制包括国际层面和国内层面。国际层面的保障机制就是WTO的争端解决机制,按照WTO<<关于解决争端规则与程序的谅解》(DSU)附件l的列举,成员方因履行《反倾销协议》产生的争端属于WTO争端解决机制管辖的范围。WTO争端解决机制处理各成员方关于履行《反倾销协议》的纠纷,参与争端解决的当事人是有关成员方政府.解决争端的法律依据是《反倾销协议》。由于个人不是国际法的主体,个人不能直接享受和承担《反倾销协议》的权利和义务,不能成为WTO争端解决程序的当事人。当从事贸易活动的个人(或法人)认为自己的贸易权利受到WTO有关成员方政府反倾销措施的侵犯.并且该措施违反了该成员方所承担的《反倾销协议》的义务,该个人不能直接到WTO的争端解决机构(DSB)去起诉该成员方.他只能通过本国政府代表他行使外交保护权,由他本国政府出面去DSB起诉该成员方。当然,这要建立在他的本国也是WTO成员方的前提之下。
  国内层面的保障机制也即本文所指的司法审查,当从事贸易活动的个人认为自己的权利受到某成员方(包括本国和外国)政府反倾销措施的侵犯时,他可以向该成员方的司法机关提起行政诉讼,请求司法机关审查该行政行为的合法性,以维护自己的合法权益。由于各国在涉外行政诉讼上普遍采取国民待遇原则.提起行政诉讼的既可以是司法机关所在国的个人、法人,也可以不是司法机关所在国的个人、法人。我国有学者认为:“根据相互主义原则,我国的个人或企业也可以援引WTO的规则,在国内直接起诉外国政府。”①我以为,这种论断是值得商榷的,因为根据国家主权豁免这一国际习惯法规则,一个国家在外国法院就有司法豁免权.其行为不受外国法院的管辖。
  上述的国际层面与国内层面的保障机制各自独立.彼此之间无管辖隶属或审级关系。WTO的DSB适用WTO(关于争端解决规则与程序的谅解》和《反倾销协议》规定的争端解决程序,成员方国内法院的司法审查适用国内的行政诉讼法。国内法院在进行反倾销司法审查时.无需等待WTO的DSB作出裁决,DSB的裁决对于成员方的国内法院也无直接拘束力.DSB的裁决充其量对成员方国内法院具有说服力,国内法院亦无义务就案件争议问题提请DSB作出指示。反之,DSB受理反倾销争端的案件,也无需等待有关成员方的国内法院作出判决,因为《关于争端解决规则与程序的谅解》并未要求国际程序的启动要建立在争端所涉当事人“用尽当地救济”的前提下。在GATT/WTO的实践中,迄今尚未有哪一成员方主张应适用用尽当地救济这一习惯法规则。从受反倾销措施影响的当事人的角度看,启动国内程序比国际程序及时、经济、主动,因为国际程序的启动首先有赖于当事人本国是否愿意代表其行使外交保护权。而本国政府考虑是否行使外交保护权、启动WTO争端解决程序的因素有本国利益丧失和损害的程度、启动争端解决程序的费用、与被诉国的关系等等因素。
  另一方面,成员方法院的反倾销司法审查程序与WTO争端解决机制是相互联系的。反倾销司法审查程序的建立,对于WTO各成员方来说,首先是一种义务,各成员方对这一义务的履行还需要接受WTO争端解决程序的监督和制约。②当WTO一成员方认为另一成员方的反倾销司法审查与《反倾销协议》不一致,从而不能给予本国出口商的贸易权利以充分救济的情况下,它可以诉请WTO争端解决机制。对于实施反倾销司法审查的成员方而言,完善本国的反倾销司法审查制度,履行WTO《反倾销协议》的义务,有利于将本国政府反倾销行为与外国出口商之间的矛盾消化在国内.避免被外国在DSB起诉而引起贸易报复的危险。
  二、反倾销司法审查的范围
  按照WTO<反倾销协议》,并非所有的反倾销行政决定都是必须审查的。《反倾销协议》第l3条规定“迅速审查与最终裁决和属于第ll条规定范围的裁决复审有关的行政行为。”“最终裁决”包括最终确定倾销成立、最终确定存在实质损害或威胁、最终确定反倾销税、最终确定追溯征收反倾销税等裁决。第ll条规定的反倾销复审指任何有利害关系的当事人提出审查要求,并提交证明有必要进行审查的确实资料时,当局认为合理,或者假如自征收最终反倾销税起已过了一段合理的期限,当局应对继续征收反倾销税的必要性进行复审。
  在美国,按照经1999年修订过的《美国关税法》第1516A节,美国国际贸易法院管理的裁定包括两大类。一类是不发起程序的裁定,包括行政主管当局不启动调查的决定、国际贸易委员会(ITC)对某项已考虑了变化的情况的决定作出不重新审议的决定、国际贸易委员会对是否存在实质性损害、实质性损害威胁或实质性妨碍作出的否定性裁决等。另一类是已记录的最终裁定(ifnaldeterminationontherecord),包括行政主管当局和国际贸易委员会作出肯定性或否定裁决、行政主管当局或国际贸易委员会作出的复审决定的最终裁决、行政主管当局作出的中止反倾销调查的裁决、国际贸易委员会关于损害效果的裁定、行政主管当局作出的有关商品属于反倾销税令所述的同类商品的裁定等等。按照美国法律,反倾销程序的肯定性初裁(afifrmativepreliminarydetermination)是不能进行司法审查的,因为它不是最终程序,而否定性初裁是可以进行司法审查的,因为它终止了反倾销程序。
  在欧共体(欧盟),从1994年3月起,反倾销司法审查由欧洲初审法院(CFI)进行一审管辖,欧洲法院(ECJ)进行上诉审管辖。在欧共体,几乎所有的反倾销司法审查都是按照欧共体条约第173条第2款提起的。从判例看,可以提起的反倾销诉讼包括以下几类:对委员会关于不启动程序的决定、对委员会关于征收临时反倾销税的条例、对理事会命令以临时税的方式担保的最终征收数量的条例、对理事会关于征收最终
  反倾销税的条例、对理事会关于终止程序的决定等等。与美国的做法相似,欧洲法院的观点认为,在原则上,旨在为最终决定作准备的临时性(prelimi—narymeasures)、是不受司法审查的。我国《反倾销条例》第53条规定,对依照本条例第25条作出的终裁决定不服的,对依照本条例第四章作出的是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定不服的,或者对依照本条例第五章作出的复审决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法向人民法院提起诉讼。与此相对应,最高人民法院《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第l条规定,人民法院依法受理对下列反倾销行政行为提起的行政诉讼:有关倾销及倾销幅度、损害及损害程度的终裁决定;有关是否征收反倾销税的决定以及追溯征收、退税、对新出口经营者征税的决定:有关保留、修改或者取消的倾销税以及价格承诺的复审决定等。
从以上规定可见.我国政府部门作出的临时反倾销措施和价格承诺的决定不在可提起司法审查的范围之列,有关反倾销司法审查的对象均属于行政最终决定与WTO协议相比较,我国法律的规定基本上与WT0《反倾销协议》第l3条的规定相一致,这是基于我国履行WTO协议的义务的。与美国法律相比,我国未将调查机关不启动反倾销调查列入司法审查的范围。对于这种做法要一分为二地去分析:一方面,这种做法并未违反WTO协议的义务,就WTO《反倾销协议》宗旨来看,《反倾销协议》用于限制各成员方政府的反倾销措施,防止其演化为一种非关税壁垒,但并不规范各成员方政府不采取反倾销措施的行为。当成员方政府决定不启动反倾销调查其直接利害关系,人为进口国国内产业,因此对于成员方政府不启动反倾销导致不采取反倾销措施的行为,自然不在《反倾销协议》的规范之列。但是另一方面,不启动反倾销调查,将会阻断以后所有的反倾销程序,从而危及本国国内产业的利益,而政府不启动反倾销调查可能基于与利害关系国家关系的考虑,不排除政府不遵守本国反倾销法律的可能。如果对此不能提起司法审查,将不能周全地保护本国国内产业基于本国反倾销法律的合法权利。从我国《行政诉讼法》规定看,《行政法律》第ll条列举了七种可以提起行政诉讼的具体行政行为.但第8款规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”的具体行政行为也属可以提起行政诉讼之列。反过来,《行政诉讼法》第l2条列举了不属于行政诉讼受案范围的四种情形,而不启动反倾销调查并不在此之列。由此可见,我国《反倾销条例》及其司法解释存在与《行政诉讼法》相抵触的规定。为切实发挥司法机关对行政机关的制约作用及司法权中立性的特点.我国应将不启动反倾销调查的行政行为也列为反倾销司法审查的范围。
  三、反倾销司法审查的标准
  司法审查的标准,是指判断行政行为是合法还是非法的标准。我国《行政诉讼法》第5条规定:“人民法院审理行政案件.对具体行政行为是否合法进行审查。”司法审查中最基本的问题是确定事实和解释及适用法律。因为法律在授权行政机关采取行动时,必须同时规定行政行为必须具备法律基础和事实基础。对于反倾销司法审查标准,WTO(反倾销协议》未作规定。
  美国1930年《关税法》第1516A(b)(1)(B)条对反倾销司法审查的标准规定为:没有记录的实质性证据支持或其他不符合法律规定的裁决,法院应判决为不合法。区别事实问题和法律问题,对它们适用不同的审查标准,是美国司法审查的主要原则。在事实问题的审查上,美国法院采用“记录的实质性证据”(sub—stantialevidenceonrecord)标准。在1951年UniversalCameraCorp.vNLRB一案中,美国最高法院将其解释为:“是一个合理的人可能将其接受为支持一个决定的足够证据。”实质性证据标准是法院对行政机关权限的尊重,只要行政机关的证明合理,即具备实质性的证据支持。实质性证据只适用于审查正式程序裁决所作出的决定的事实问题。因为正式程序裁决只能根据听证记录的资料.行政机关对事实问题的裁定是否有合理的证据支持.易于审查。反倾销裁决当然属于正式程序裁决。
  在法律问题的审查上,美国法院对行政机关对制定法(statutory)的解释给予充分的尊重。在1984年“切夫朗”一案中.最高法院确立了著名的“切夫朗”原则:只要行政机关对制定法的解释是可允许的,法院将不推翻该解释。根据“切夫朗”原则,法院只能审查行政机关的法律解释是否合理,不能用法院认为是正确的解释去代替行政机关合理的解释。
  受到美国反倾销司法审查标准的影响,WTO(反倾销协议》第17.6条确定了WTO的DSB对反倾销案件的审查标准。据此,DSB专家组在评估反倾销的事实问题时,如果成员方政府确定的事实是适当的,评估是公正的和客观的.即使专家组可能作出不同的结论.该项评估不应被推翻;在法律问题上.如果专家组认为《反倾销协议》的有关规定可作出一种以上的可允许的解释.只要进口国行政主管当局的措施符合其中一种解释,该解释即与《反倾销协议》相符。但是WTO关于反倾销争端解决中专家组审查标准的意义与国内法院反倾销司法审查标准不同。前者是据以评估违反条约或其他国际规范的一国政府行为的国际程序的核心问题,其目的是国际程序规则应限制WTO专家组作出不利于一国的裁决,后者体现了国内法院对本国行政机关权限的一种尊重。
  按照我国《行政诉讼法》第54条规定,人民法院进行合法性审查的对象主要有四个:(1)主要证据是否确凿、充分;(2)适用法律、法规是否正确;(3)是否符合法定程序:(4)是否超越职权。由此可见,我国司法审查的标准包括法律问题与事实问题两大方面.即人民法院审查被诉具体行政行为适用法律依据是否合法和该具体行政行为据以作出的具体事实认定是否合法。我国《关于审理反倾销行政案件应用法律若干问题的规定》第6条也规定:“人民法院依照行政诉讼法及其他有关反倾销的法律、行政法规.参照国务院部门规章,对被诉反倾销行政行为的事实问题和法律问题,进行合法性审查。”对于反倾销事实问题的审查,该《规定》要求:人民法院依据被告的案卷记录审查反倾销行政行为的合法性。这一案卷审查原则说明.我国的反倾销裁决是一种正式程序裁决,是一种基于案卷作出的裁决。行政机关作出反倾销裁决必须基于案卷中所记录的事实,而行政机关在作出被诉反倾销行政行为时没有记人案卷的事实材料不能作为认定该行为合法的根据。人民法院在司法审查中依据的案卷,应当由被告行政机关负举证责任。
  对于法律问题的司法审查标准,我国上述《规定》未作出规定。基于国内司法审查程序与WTO争端解决程序的关联性以及我国《反倾销条例》与WTO(反倾销协议》的一致性,本文以为,人民法院在对法律问题进行司法审查时,可参照前述WTO反倾销协议》第17.6条的标准。当然,人民法院在判断《反倾销条例》有关规定可作出几种可允许的解释时,应参照WTO专家组在成案中作出相关的解释。虽然专家组报告不具有“遵循先例”的作用.但对于后案是具有示范意义的。因此,我们可以认为,人民法院在对《反倾销条例》进行司法解释中参照专家组报告中的解释,有助于避免日后我国在WTO争端解决程序中败诉的危险。

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